Plusieurs auteurs, de droite comme de gauche, critiquent la légitimité des ONG à influencer les décisions politiques puisque, à la différence des grandes organisations corporatistes (syndicats, associations étudiantes, regroupement d’organisations communautaires, etc.) ou des mouvements sociaux, elles ne représentent aucun secteur de la population. Cela est d’autant plus vrai dans le cas des OCI, qui ne peuvent généralement pas justifier leur intervention sur la place publique ou leur financement étatique ni par le nombre de membres qu’ils représentent ni par la réponse à des besoins spécifiques d’un secteur de la population canadienne.
Le Forum international sur la société civile et l’efficacité de l’aide (Gatineau, 2008) (xvi), auquel participaient tant des ONG du Sud comme du Nord que des hauts fonctionnaires des pays donateurs et des institutions internationales, offre un bon exemple de ce débat.
Les participant-e-s du Forum « ont soulevé des questions concernant la légitimité des OSC [Organisation de la société civile], leur représentativité et leur inclusivité. […] Les sceptiques mettaient en doute le droit des OSC de formuler des critiques à l’égard des politiques publiques puisqu’il ne s’agit pas d’organisations élues et qu’elles ne peuvent donc pas représenter la société et défendre ses intérêts. […] Les gouvernements du Sud pourraient [en outre] douter de l’autonomie des OSC et les considérer comme fortement tributaires des ressources et de la sympathie des donateurs et de leurs homologues du Nord. […] Pour leur part, les OSC ont soutenu […] que leur présence dans le domaine public est fondée sur leur crédibilité [qui] repose sur leur expertise, leur expérience sur le terrain, la cohérence de leur analyse et leurs valeurs. » (126)
Pour rallier les points de vue divergents, la conclusion suivante est présentée dans le Rapport final du Forum :
Les OSC ne sont pas représentatives – elles tirent leur légitimité de la manière dont elles représentent les intérêts et les valeurs des personnes et groupes concernés, et de leur expertise et leur crédibilité. […] La légitimité d’une OSC ne vient pas d’une vaste représentativité; par conséquent, elle défend nécessairement un ensemble limité d’intérêts. Elle mérite sa légitimité et sa crédibilité auprès de la société, et de ses propres membres, grâce à l’intégrité et à la qualité de la défense des intérêts et des idées de ses membres dans le domaine public.(127)
Fortes de ces constats, nous proposons de considérer quatre outils par lesquels les ONG construisent leur légitimité :
1) Par la légalité
Si les ONG sont davantage admises au sein des cercles de décisions que ne le sont les mouvements sociaux, c’est qu’elles respectent généralement les règles du jeux établis par le pouvoir en place et ne représentent donc pas de menace directe pour celui-ci. La majorité des ONG mènent leurs actions selon différents programmes (financement, enregistrement) et mécanismes (audience publique, recours légaux) établis par l’État pour gérer le mécontentement social et préserver la distribution actuelle du pouvoir.
Par ailleurs, les ONG utilisent généralement le langage gouvernemental pour élaborer leur discours. Qu’il soit question de lutte à la pauvreté, de développement durable, de droits humains, d’équité ou de solidarité sociale, ces termes sont ceux qu’utilisent aujourd’hui les différents ministères pour présenter leur mandat ou les député-e-s pour justifier leur projet de loi. Selon les points de vue, ce phénomène de rapprochement linguistique est attribuable soit à la récupération du vocabulaire par l’État, soit à l’assimilation du discours étatique par les ONG. Pour les ONG, les traités internationaux en matières de droits humains et de droits économiques, sociaux, culturels et environnementaux (DESC) sont particulièrement importants et ils sont souvent cités comme textes fondateurs légitimant leur action. En effet, une grande partie des demandes des ONG visent à faire appliquer le droit international, les constitutions et autres chartes de droits, en appelant par exemple tel État à ratifier ou respecter telle convention internationale.
2) Par l’utilité publique
Dans un État de droit, le gouvernement a « des devoirs envers ses citoyen-ne-s ». À ce titre, plusieurs ONG conçoivent que leur rôle est de s’assurer que l’État remplisse ses devoirs auprès des citoyen-ne-s (respect de la Constitution ou de la Charte des droits et libertés), mais également vis-à-vis de la communauté internationale (respect des conventions signées). Une telle approche est perceptible, par exemple, dans les plaidoyers en faveur de l’orientation de l’APD du Canada en fonction du respect des droits humains. Certaines ONG effectuent également des pressions pour l’inclusion de clauses de droits humains dans les traités de libre-échange négociés par le Canada ou encore mobilisent l’opinion publique en faveur d’un projet de loi qui définirait la responsabilité des entreprises canadiennes investissant à l’étranger. Plusieurs OCI ont par exemple participé à promouvoir le projet de loi C-300 sur la responsabilisation des sociétés à l’égard de leurs activités minières, pétrolières ou gazières dans les pays en développement(xvii) (128).Outre les mandats de surveillance adoptés généralement par les ONG de défenses des droits, les actions en termes d’assistance aux populations du Sud (aide humanitaire et projet de développement) suggèrent qu’elles jouent un rôle destiné à pallier les lacunes des politiques gouvernementales.
Par ailleurs, il peut paraître contradictoire d’utiliser les mécanismes mis en place par les États alors que nous dénonçons les États colombien et canadien. Toutefois, pour le PASC, la défense de droits permet de mettre en évidence les contradictions de l’État entre son discours, ses chartes et ses actes.
L’ACDI a par ailleurs recours à ce mandat « d’utilité publique » lorsqu’elle propose que les ONG mènent des actions complémentaires à l’action gouvernementale, comme le souligne l’AQOCI: « L’ACDI parle de “partenariat”. En pratique, elle tend à traiter les ONG comme des “agences d’exécution”, un rôle que ces dernières acceptent difficilement. » (129) Pour l’ACDI, l’une des missions des ONG est ainsi de mobiliser le public canadien autour des concepts de citoyenneté et de civisme. À ce sujet, l’AQOCI note également :
Depuis 1999, l’ACDI applique une stratégie d’engagement du public axée sur la promotion de la coopération internationale canadienne. Les ONG demeurent des partenaires incontournables, notamment du fait de leur crédibilité auprès du grand public et de leur engagement à alimenter le débat démocratique au Canada sur le développement international et l’élimination de la pauvreté dans le monde. En théorie, elles ne peuvent critiquer ouvertement les politiques canadiennes dans le cadre de cette stratégie. Quoi qu’il en soit, elles ont toute latitude pour sensibiliser la population aux causes du sous-développement et de la pauvreté dans le monde et pour promouvoir une citoyenneté mondiale.(130)
3) Par la supériorité morale
Autant le langage utilisé par les ONG que leur mandat de sensibilisation du public donnent aux ONG un rôle de gardiennes et de promotrices des bonnes valeurs. Le discours porté par les ONG se fonde en effet sur des valeurs humanistes et altruistes qui appellent les gens à s’éloigner des intérêts égoïstes et à se préoccuper plutôt de l’avancement de l’humanité. C’est donc une position hautement morale : les ONG représenteraient les aspirations de la société civile (3) pour un monde meilleur, un monde de paix, d’équité, de justice, de solidarité… En fait foi cette conclusion des États généraux québécois sur la coopération et la solidarité internationales, ayant eu lieu en 2006 :
Responsable aussi du monde, la société civile veut apporter sa contribution spécifique à la construction de cet autre monde possible et de plus en plus nécessaire. Comme membres de cette société civile, nous y apportons une expertise, une diversité et une préoccupation pour le bien commun qui sont irremplaçables. Et notre force nous vient autant de notre engagement et de notre capacité de mobilisation que de notre volonté de concertation et de nos acquis sur le terrain. C’est cette richesse que nous voulons ensemble mettre à profit parce que nous sommes responsables aussi du monde. (131)
4) Par l’expertise
La citation précédente met également en lumière le fait que les ONG revendiquent une voix sur la place publique en raison de l’expertise qu’elles possèdent dans leur domaine d’action. Pour ce faire, elles doivent montrer que leur démarche est désintéressée et scientifiquement rigoureuse (c’est le bien commun qui les guide et non des intérêts particuliers). Ainsi, les ONG se présentent comme les autorités en matière de développement et de lutte à la pauvreté, et cette expertise leur donne le crédit nécessaire pour parler au nom des populations du Sud et pour exprimer ce qui est bon pour elles.
Outre la présence de professionnel-le-s comme employé-e-s des ONG, notons le phénomène des récent-e-s diplômé-e-s appelé-e-s à partager leurs nouvelles connaissances avec les populations du Sud, tout en se dotant d’un complément à leur formation au moyen d’un stage à l’étranger. Comme le mentionne le programme Québec sans frontières dans sa promotion, les stages à l’étranger offrent « Une expérience personnelle qui peut contribuer à ton positionnement professionnel ».(132) [Voir : Qui aide qui?]
Ce qu’on appelle la coopération technique constitue une part importante de l’aide au développement. L’idée de fournir une aide technique aux pays bénéficiaires de l’aide afin de réaliser des projets de développement implique la croyance selon laquelle la population locale ne possèderait pas les compétences nécessaires pour mener à bien le développement local. À ce sujet, Mbaya Kankwenda, intellectuel congolais ayant travaillé au Programme des Nations Unies pour le développement – PNUD – note :
[La coopération technique] passe outre le besoin d’utilisation effective et efficace des ressources humaines nationales existantes. Ces dernières sont alors perdues, gaspillées ou confinées dans des fonctions quelconques d’institutions publiques mal gérées. Celles qui le peuvent se dirigent vers le secteur privé où leur compétence est mise en valeur, ou s’expatrient dans d’autres pays. Celles qui ne le peuvent pas restent au chômage pendant que la CT a offert des emplois juteux aux experts et techniciens étrangers. La CT contribue donc à dévaloriser les compétences nationales ou même à les chasser, créant de plus en plus de vides de compétences et renforçant ainsi le besoin de sa présence, tout en contribuant partiellement à la résolution du problème du chômage dans les pays donateurs de la CT. De sorte que dans bon nombre de pays, le problème réel n’est pas celui de l’absence ou de la faiblesse des compétences nationales, mais plutôt celui de leur utilisation, de leur motivation et de leur maintien dans la valorisation de leur expertise au service du développement de leur pays.(133)
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Peu après sa formation, un vif débat a eu lieu au sein du PASC à savoir si on se dotait ou non d’une existence légale, en enregistrant le groupe comme organisme à but non lucratif. Plusieurs membres du collectif craignaient de bureaucratiser leur action militante en s’intégrant dans les paramètres institutionnels. Le PASC obtint pourtant ses lettres patentes en 2004, la majorité des membres s’étant soumis à l’argument suivant : afin d’avoir plus de poids politique auprès des autorités colombiennes et canadiennes, nous devions avoir une existence légale reconnue par l’État. Quelques années plus tard, nous reconnaissons que notre statut officiel nous a servies, tout en avouant qu’une partie de notre travail est maintenant consacrée à des obligations administratives (déclaration annuelle, déclaration de revenus, comptabilité, etc.).
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Les mouvements du Sud font appel aux outils de droits humains sur le plan international tant pour leur protection que pour la diffusion de leurs revendications. Le PASC est donc devenu un défenseur de droits humains souhaitant démasquer les intérêts économiques et politiques qui sont derrière les violations de droits humains. Nous considérons le respect des droits comme un moyen pour appuyer les luttes des mouvements sociaux et non comme une fin.
Demander à l’État colombien d’assurer le respect des droits peut évacuer le caractère systémique des violations de droits humains et contribuer à faire croire qu’il ne s’agit là que de cas isolés, d’abus de pouvoir ou de dommages collatéraux. Or il est clair pour nous que ces violations massives des droits sont les symptômes de la stratégie déployée par l’État colombien. Nos partenaires parlent d’une politique de « terrorisme d’État » .
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La critique de la légitimité pourrait s’adresser non seulement aux ONG, mais à tous les groupes qui militent en fonction de leur analyse et de leurs objectifs politiques. Un collectif comme celui du PASC n’est pas plus représentatif d’un secteur de la population que n’importe quelle ONG; c’est un groupe d’individus qui s’unissent sur la base d’affinités politiques et qui s’organisent pour faire valoir leur point de vue et leurs revendications, dans ce cas-ci anti-impérialiste.
xvi Ce forum consultatif se déroulait en préparation du Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide de l’OCDE tenu à Accra, Ghana, en 2008. Plus de deux cents participant-e-s venant de 66 pays se sont présenté-e-s à Gatineau. Ces derniers-ère-s provenaient des organismes donateurs multilatéraux, des gouvernements de pays en développement ainsi que des ONG du Nord et des ONG du Sud (OSC selon le langage utilisé par l’OCDE).
xvii Projet de loi d’initiative parlementaire déposé en février 2009 et défait en chambre des communes en octobre 2010.
xviii De nos jours, le concept de « société civile » est généralement utilisé par les ONG pour se référer aux forces sociales qui seraient distinctes non seulement de l’État, mais également du capital. Cette entité, sans forme ni unité, représente pour plusieurs, désenchantés de la politique étatique, le lieu d’où une société plus équitable, alternative, pourrait émerger.
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126 Rapport final du Forum international sur la société civile et l’efficacité de l’aide, p. 9
127 Idem. p. 12.
128 Voir entre autres: Mining Watch « Urgence d’agir : Appuyez une loi qui tiendra les sociétés minières canadiennes
responsables des abus commis à l’étranger ». [En ligne] (Consulté le 12 novembre 2010.)
129 AQOCI, La coopération internationale canadienne depuis 1985, p. 31.
130 Idem., p. 33.
131 AQOCI, Les États généraux de la coopération et de la solidarité internationales…, pp. 21-22.
132 Ministère des Relations internationales du Québec. [En ligne] http://www.mri.gouv.qc.ca/qsf/index.asp?Page=stages
133 Kankwenda, Marabouts ou marchands du développement en Afrique ?, p. 226.